Cần khắc phục tính thiếu đồng bộ, thống nhất giữa các luật liên quan đến quy hoạch sử dụng đất

Chúng tôi xin giới thiệu đến độc giả bài tham luận góp ý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) của TS Đặng Việt Dũng - Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam.

TS. Đặng Việt Dũng phát biểu tại Hội thảo góp ý Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi do Liên hiệp các hội KHKT Viêt Nam (VUSTA) phối hợp với Hội đồng Dân tộc của Quốc hội tổ chức vào tháng 10/2022.

Sau hơn 08 năm tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được những kết quả quan trọng, tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực cho việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Công tác quy hoạch sử dụng đất được thực hiện theo hướng tiếp cận tổng hợp, liên ngành và trở thành công cụ quan trọng để Nhà nước thống nhất quản lý, phân bổ và sử dụng đất đai.

Tuy nhiên quá trình thực thi Luật Đất đai vẫn còn khá nhiều tồn tại, đặc biệt là tính thiếu đồng bộ, thống nhất giữa các luật có liên quan đến quy hoạch sử dụng đất như Luật Quy hoạch, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, Luật Đất đai. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lần này vẫn chưa khắc phục được, cụ thể :

1. Không thống nhất về hệ thống quy hoạch:

Điều 5 Luật Quy hoạch quy định hệ thống quy hoạch quốc gia bao gồm quy hoạch tổng thể quốc gia ( gồm quy hoạch biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia), quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy hoạch các đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn. Như vậy trong hệ thống quy hoạch quốc gia chỉ quy định quy hoạch sử dụng đất quốc gia, không quy định quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện, quy hoach sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch sử dụng đất an ninh. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện được thể hiện trong nội dung của quy hoạch tỉnh, điều 27 Luật Quy hoạch.

Trong khi hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định tại điều 39 chương IV dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) gồm 05 loại quy hoạch : 1. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia. 2. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. 3. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. 4. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng. 5. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh.

Sự không thống nhất về hệ thống, tên gọi các quy hoạch giữa các Luật sẽ gây phiền hà, khó khăn và vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện.

2. Về mối quan hệ giữa các loại quy hoạch:

- Điều 6 Luật Quy hoạch quy định quy hoạch tổng thể quốc gia là cơ sở để lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia, và quy hoạch ngành quốc gia phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Quy hoạch tỉnh phải phù hợp với quy hoạch quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn phải phù hợp với quy hoạch quốc gia, quy hoạch hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch tỉnh.

- Khoản 1 điểu 38 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định “Quy hoạch sử dụng đất quốc gia, các quy hoạch quốc gia và các quy hoạch ngành lĩnh vực có sử dụng đất phải đảm bảo phù hợp, thống nhất, đồng bộ, gắn kết chặt chẽ, thúc đẩy lẫn nhau phát triển”, nội dung này đúng nhưng chưa đủ, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện thực chất là quy hoạch có tính chuyên ngành, là một trong các nội dung quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia, tỉnh, đô thị, nông thôn vì vậy là quy hoạch đi sau không được xếp ngang hàng với các quy hoạch trong hệ thống theo Luật Quy hoạch.

3. Về thời kỳ quy hoạch:

Khoản 2 điều 8 Luật Quy hoạch xác định : “Thời kỳ quy hoạch của các quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia là 10 năm. Tầm nhìn của quy hoạch cấp quốc gia là từ 30 năm đến 50 năm. Tầm nhìn của quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh là từ 20 năm đến 30 năm”.

Khoản 3 điều 25 Luật Quy hoạch đô thị xác định: “Thời hạn quy hoạch đối với quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương từ 20 đến 25 năm, tầm nhìn đến 50 năm”, quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương là một quy hoạch cấp tỉnh.

Khoản 2 điều 23 Luật Xây dựng xác định : “Thời hạn quy hoạch đối với quy hoạch xây dựng vùng từ 20 năm đến 25 năm, tầm nhìn 50 năm”, quy hoạch xây dựng vùng có bao gồm quy hoạch vùng tỉnh;

Khoản 1 điều 40 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định: “Kỳ quy hoạch sử dụng đất các cấp là 10 năm. Tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất quốc gia là 50 năm, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh là 30 năm, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là 20 năm”. Việc sử dụng các thuật ngữ thời kỳ quy hoạch, thời hạn quy hoạch, kỳ quy hoạch để định nghĩa cho “khoảng thời gian được xác định để làm cơ sở dự báo, tính toán các chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho việc lập quy hoạch” nhưng ở các luật khác nhau lại có tên gọi khác nhau, và đặc biệt là các mốc thời gian không thống nhất sẽ rất khó đồng bộ trong việc xác định các chỉ tiêu kinh tế xã hội phục vụ cho quy hoạch.

Ảnh minh họa.

4. Nội dung quy hoạch

4.1. Quy hoạch sử dụng đất quốc gia:

- Nội dung quy hoạch sử dụng đất quốc gia được quy định đầy đủ trong khoản 2 điều 24 Luật Quy hoạch bao gồm đánh giá hiện trạng, dự báo xu thế, xác định mục tiêu, định hướng phân bổ không gian và chỉ tiêu sử dụng các loại đất và giải pháp thực hiện. Nội dung điều 24 đã được hướng dẫn tại điều 22 Nghị định 37/2019/NĐ-CP về hướng dẫn thực hiện Luật Quy hoạch.

- Khoản 3 điều 41 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định nội dung quy hoạch sử dụng đất quốc gia, vừa thừa nội dung (Vd : mục a đã có quy định về kỳ quy hoạch nêu tại điều 40 phía trên), vừa thiếu nội dung như việc đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, đánh giá hiện trạng sử dụng đất, tiềm năng đất đai và kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất quốc gia kỳ trước, dự báo nhu cầu, khả năng sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực, địa phương và tiềm năng đất đai. Đồng thời vừa quá chi tiết thuộc phạm vi quy định của Nghị định.

4.2. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh:

- Nội dung quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch tỉnh được nêu trong mục l khoản 2 điều 27 Luật Quy hoạch : “Phân bổ và khoanh vùng đất đai theo khu chức năng và theo loại đất đến từng đơn vị hành chính cấp huyện” và cụ thể hóa trong Nghị định 37/2019/NĐ-CP gồm 8 nội dung : Định hướng sử dụng đất của tỉnh, xác định chỉ tiêu sử dụng theo loại đất theo chỉ tiêu phân bổ và nhu cầu của tỉnh, xác định chỉ tiêu sử dụng đất theo khu chức năng, phân bổ và khoanh vùng chỉ tiêu sư dụng đất tới cấp huyện, xác định diện tích các loại đất cần thu hồi, cần chuyển đổi mục đích sử dụng, đất chưa sử dụng và một số nội dung khác. Cho thấy trong giai đoạn quy hoạch tỉnh nội dung quy hoạch sử dung đất được được nghiên cứu và xây dựng khá đầy đủ, dựa trên nhu cầu về phát triển của các chuyên ngành kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng, hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật.

- Khoản 1 điều 42 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) trình bày các căn cứ để lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trong đó có nhiều nội dung như: Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của tỉnh, điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương...đã được trình bày trong quy hoạch sử dung đất quốc gia, quy hoạch tỉnh nên không cần sử dụng làm căn cứ nữa.

- Khoản 2 điều 42 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) trình bày các nội dung cần thực hiện trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh về cơ bản phù hợp với nội dung hướng dẫn trong Nghị định 37/2019/NĐ-CP, tuy nhiên thiếu chỉ tiêu sử dụng đất ở nông thôn, đất ở đô thị, đất trồng cây lâu năm, chỉ tiêu sử dụng đất chu khu đặc thù như nông nghiệp công nghệ cao, khu du lịch, khu dân cư nông thôn...

4.3. Quy hoạch sử dụng đất đô thị và nông thôn:

- Điều 28 Luật Quy hoạch xác định: “Nội dung quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn và việc lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện, điều chỉnh quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn thực hiện theo quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị và pháp luật về xây dựng”.

- Quy hoạch sử dụng đất đô thị được thực hiện theo Luật Quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất nông thôn ( đến cấp xã và các điểm dân cư nông thôn ) được thực hiện theo Luật Xây dựng.

- Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) không quy định quy hoạch sử dụng đất đối với đô thị, chỉ xác định diện tích đất ở đô thị, đất ở nông thôn, định hướng sử dụng đất khu đô thị ( không phải đô thị) trong quy hoạch sử dụng đất quốc gia và khoanh định các khu đô thị trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Việc không đề cấp đến quy hoạch sử dụng đất đô thị, quy hoạch sử dụng đất nông thôn ( đến cấp xã và điểm dân cư nông thôn) sẽ không đồng bộ với Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch, đồng thời sẽ gây ra khó khăn trong việc thực thi, nhất là trong lĩnh vực quản lý đô thị.

5. Phân loại đất:

- Các điều 25, điều 26, điều 27 Luật Quy hoạch đô thị quy định nội dung của đồ án quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn, trong đó có yêu cầu xác định quy mô sử dụng đất đô thị. Đất đô thị là đất nội thành phố, đất nội thị xã và đất thị trấn. Đất ngoại thành, ngoại thị đã có quy hoạch và được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để phát triển đô thị được quản lý như đất đô thị (QC 01:2008/BXD).

- Các điều 7, điều 8 quy định về nhiệm vụ và nội dung quy hoạch vùng, điều 17, điều 18, điều 19 quy định về nhiệm vụ và nội dung quy hoạch nông thôn, quy hoạch xây dựng xã và quy hoạch chi tiết điểm dân cư nông thôn trong Nghị định số 44/2015/NĐ-CP cụ thể hóa Luật Xây dựng có quy định về xác định quy mô sử dụng đất và đất xây dựng đô thị. Đất xây dựng đô thị là đất dành để xây dựng các chức năng đô thị (gồm cả hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị) bao gồm đất dân dụng và đất ngoài dân dụng ( QC 01:2021/BXD).

Đất dân dụng là đất để xây dựng các công trình chủ yếu phục vụ các hoạt động dân dụng bao gồm: đất đơn vị ở hoặc đất ở tại đô thị; đất công trình dịch vụ - công cộng đô thị; đất cây xanh đô thị và đất hạ tầng kỹ thuật đô thị.

Đất ngoài dân dụng là đất xây dựng các trung tâm chuyên ngành, xây khu công nghiệp kho tàng, khu an ninh quốc phòng, cơ quan ngoài đô thị,…

Ngoài ra trong quy hoạch đô thị và nông thông còn có quy định loại đất khác bao gồm đất nông nghiệp và đất an ninh quốc phòng.

- Điều 11 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) phân loại đất đai theo mục đích sử dụng bao gồm 03 nhóm : đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng. Trong đó đất nông nghiệp được chia thành 7 loại, đất phi nông nghiệp được chia thành 10 loại và đất chưa sử dụng được chia thành 6 loại. Đất đô thi và đất xây dựng đô thị mặc dầu không được quy định cụ thể trong sửa đổi Luật lần này nhưng có thể xem thuộc nhóm đất phi nông nghiệp. Tuy nhiên nếu căn cứ vào QC01 thì danh mục loại đất còn thiếu khá nhiều.

6. Lấy ý kiến về quy hoạch:

Luật Quy hoạch (điều 19), Luật Quy hoạch đô thị ( điều 21), Luật Xây dựng (điều 17) và dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ( điều 46) đều có quy định lấy ý kiến các cơ quan tổ chức và nhân dân về quy hoạch.

6.1. Hình thức lấy ý kiến:

- Điều 19 Luật Quy hoạch quy định: “Việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân được thực hiện bằng hình thức gửi hồ sơ, tài liệu và đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan lập quy hoạch” và “ Việc lấy ý kiến cộng đồng về quy hoạch được thực hiện bằng hình thức đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan lập quy hoạch...”,.Điều 19 được cụ thể hóa bằng điều 29 Nghị định 37/2019/NĐ-CP quy định lấy ý kiến về quy hoạch sử dụng đất quốc gia được thực hiện dưới 02 hình thức : lấy ý kiến Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thông qua gửi hồ sơ lấy ý kiến và lấy ý kiến cộng đồng dân cư, cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan thông qua trang thông tin điện tử của cơ quan lập quy hoạch.

- Điều 46 dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) quy định : “Việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh được thực hiện thông qua hình thức công khai thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện”. Như vậy cùng một nội dung lấy ý kiến về quy hoạch sử dung đất quốc gia, 02 luật đã có sự khác nhau về hình thức tổ chức lấy ý kiến.

6.2. Đối tượng lấy ý kiến:

- Điều 19 Luật Quy hoạch, Điều 21 Luật Quy hoạch đô thị và điều 17 Luật Xây dựng quy định đối tượng lấy ý kiến là cơ quan, tổ chức, cá nhân và ccông đồng dân cư.

- Điều 46 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chỉ quy định đối tượng lấy ý kiến là nhân dân, không quy định lấy ý kiến đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân.

6.3. Tiếp thu, giải trình:

Tất cả các luật, ngoại trừ Luật Xây dựng có quy định việc trả lời người được lấy ý kiến bằng văn bản, còn đều chỉ quy định cơ quan thực hiện quy hoạch tổng hợp và giải trình với cơ quan xét duyệt. Điều này hạn chế kết quả của việc lấy ý kiến, thậm trí ý kiến của người dân không được đưa tới người có thẩm quyền quyết định.

Một số đề xuất:

1. Quy hoạch sử dụng đất luôn là quy hoạch đi sau trong hệ thống quy hoạch. Căn cứ để lập quy hoạch sử dụng đất là yêu cầu phát triển kinh tế xã hội và tiềm năng đất đai có thể huy động được. Quy hoạch sử dụng đất là thành phần không thể thiếu trong tất cả các đồ án quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch. Vì vậy hệ thống quy hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai ( sửa đổi) cần thống nhất và tuân thủ theo hệ thống quy hoạch chung.

2. Cần thống nhất thời gian và thuật ngữ dùng chung khi quy định khoảng thời gian được xác định để làm cơ sở dự báo, tính toán các chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho việc lập tất cả các cấp và loại quy hoạch ở tất cả các loại luật để thuận lợi cho công tác khảo sát, đánh giá, dự báo khi xây dựng quy hoạch. Đề xuất thời gian quy hoạch và tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất quốc gia trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lấy theo Luật Quy hoạch. Bổ sung vào dự thảo quy định về thời gian và tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất đô thị và nông thôn phù hợp với Luật Quy hoạch đô thị và Luật Xây dựng.

3. Bổ sung các nội dung còn thiếu trong quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch sử dung đất quốc gia, quy hoach sử dụng đất cấp tỉnh, quy hoạch sử dụng đât đô thị và nông thôn vào dự thảo Luật Đất đai ( sửa đôi) cho đồng bộ và thống nhất với các luật liên quan.

4. Bổ sung các quy định về đất đô thị, đất xây dựng đô thị, quy định về đất dân dụng, đất ngoài dân dụng và các danh mục đất đô thị khác ( theo QC 01:2021) vào dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) phục vụ công tác quy hoạch sử dụng đất trong đô thị, xác định mục đích sử dụng đất, định giá đất thuận lợi.

5. Quy định bổ sung hình thức lấy ý kiến quy hoạch, đối tượng lấy ý kiến quy hoạch theo cấp quy hoạch, công tác tiếp thu, giải trình nhằm đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ phản biện đồ án quy hoạch, nâng cao chất lượng đồ án quy hoạch, đảm bảo công khai minh bạch trong triển khai quy hoạch./.

TS. Đặng Việt Dũng - Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam