Hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý dự án đầu tư xây dựng thực hiện hợp đồng EPC và chất lượng công tác kiểm toán dự án hoàn thành
10:11 - 12/10/2022
Trên đây là một số vấn đề tham gia của Tổng Hội Xây dựng Việt Nam tại Hội thảo Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán dự án theo hình thức hợp đồng EPC.
Kinh nghiệm quản lý xây dựng từ các nước phát triển cho thấy, việc áp dụng phương thức/mô hình quản lý dự án bằng Hợp đồng tổng thầu thiết kế- cung cấp thiết bị công nghệ - thi công xây dựng (Hợp đồng tổng thầu EPC/ hợp đồng EPC) là xu thế tất yếu, phù hợp với phát triển của khoa học công nghệ và quản lý xây dựng, nhằm đẩy nhanh tiến độ, đảm bảo chất lượng và hiệu quả trong quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng. Áp dụng Hợp đồng EPC trong tổ chức thực hiện dự án đầu tư xây dựng đang ngày càng phổ biến. Trong các loại hợp đồng xây dựng thì Hợp đồng EPC có nhiều ưu thế và áp dụng rộng rãi nhất trong quản lý dự án đầu tư xây dựng ở các nước phát triển hiện nay. Thời gian qua mặc dù cơ chế, chính sách quản lý đầu tư xây dựng chưa được ban hành kịp thời, đầy đủ nhưng mô hình này đã được áp dụng ngày càng nhiều vào nhiều loại dự án đầu tư xây dựng ở nước ta, đã có nhiều dự án đầu tư xây dựng thuộc lĩnh vực công nghiệp, giao thông, dân dụng áp dụng Hình thức hợp đồng EPC trong quản lý thực hiện dự án. Thực tế thực hiện Hợp đồng EPC ở nước ta trong những năm qua đã phát sinh nhiều tồn lai, làm cho nhiều hợp đồng EPC bị chậm tiến độ, tăng chi phí, chất lượng chưa bảo đảm theo yêu cầu, thiệt hại tới hiệu quả đầu tư dự án. Có nhiều nguyên nhân dẫn tới các tồn tại này, trong đó có nguyên nhân do thiếu hành lang pháp lý phù hợp dẫn tới lúng túng trong khi thực hiện, điều chỉnh. Chính những khó khăn này cũng ảnh hưởng rất lớn, trực tiếp tới chất lượng và thời gian của công tác kiểm toán phục vụ quyết toán dự án hoàn thành.
Cơ chế, chính sách hiện nay về quản lý đầu tư xây dựng đối với các dự án thực hiện theo Hợp đồng EPC đang được điều chỉnh từ các quy định hiện hành của Luật Xây dựng năm 2014, Luật số 62/2020/QH 14 Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu năm 2013 và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn hiện hành những Luật này liên quan đến quản lý dự án, quản lý chi phí đầu tư xây dựng, đấu thầu, hợp đồng xây dựng, quản lý chất lượng công trình xây dựng…Theo quy định của pháp luật xây dựng, hợp đồng EPC (hoặc Hợp đồng tổng thầu EPC) được áp dụng cho cả dự án đầu tư xây dựng và áp dụng cho công trình xây dựng. Mặc dù các quy định pháp luật được ban hành tương đối nhiều, rải rác từ luật tới nghị định, thông tư, nhưng tồn tại cơ bản là thiếu đồng bộ, chưa kịp thời và thiếu hướng dẫn chi tiết. Trong đó, đặc biệt là sự thiếu đồng bộ, chi tiết của các quy định liên quan tới quản lý hoạt động xây dựng ở bước lập, thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng, xác định điều kiện năng lực của nhà thầu tổng thầu EPC; xác định dự toán, giá gói thầu EPC; khi lựa chọn nhà thầu, ký kết và quản lý thực hiện hợp đồng EPC. Luật Xây dựng có nhiều nội dung, quy định liên quan tới quản lý lập, thẩm định, phê duyệt dự án, quản lý thực hiện dự án, quản lý các hoạt động xây dựng, điều kiện năng lực hoạt động xây dựng…nhưng tại các văn bản hướng dẫn Luật đang chú trọng hướng dẫn các dự án thực hiện theo mô hình truyền thống, theo các gói thầu xây dựng đơn lẻ như lập dự án, thiết kế, đấu thầu, thi công,.. Trong phạm vi có giới hạn của bài tham luận tham gia hội thảo, Tổng hội Xây dựng Việt Nam trình bày và đề xuất về một số vấn đề sau:
- a) Về nghiên cứu đề xuất, thẩm định và quyết định lựa chọn áp dụng mô hình tổng thầu EPC khi phê duyệt dự án.
Theo quy định của Luật Xây dựng, phần nội dung khác của Báo cáo nghiên cứu khả thi gồm nhiều nội dung liên quan tới đảm bảo tính khả thi, hiệu quả của dự án, trong đó bao gồm nội dung về giải pháp tổ chức quản lý thực hiện dự án (điểm b, k.2, Đ. 54) –Vấn đề này liên quan tới nghiên cứu để lựa chọn mô hình, phương thức quản lý dự án, xác định thời gian thực hiện dự án. Mặt khác theo điểm g, k.2 và đ.b,k.3 Điều 58 của Luật này có quy định về thẩm định sự phù hợp của của các nội dung nêu trên. Như vậy việc quyết định thực hiện dự án theo mô hình tổng thầu EPC là một nội dung quan trọng của Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng (vì hợp đồng EPC được triển khai sau khi dự án được phê duyệt) và phải được lập, thẩm định kỹ lưỡng trước khi phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng để định hướng cho giai đoạn thực hiện đầu tư xây dựng. Tuy nhiên do không có hướng dẫn chi tiết tại các văn bản dưới Luật về việc lập, thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi khi áp dụng mô hình EPC, nên chất lượng công tác lập, thẩm định khi dự án thực hiện theo mô hình này chưa được chú trọng, đã dẫn tới nhiều hạn chế, vướng mắc khi triển khai thực hiện với các dự án áp dụng mô hình này.
Để khắc phục tồn tại trên, đưa mô hình này vào áp dụng thuận lợi trên thực tiễn, trong các văn bản hướng dẫn Luật Xây dựng ở các nghị định, thông tư về quản lý dự án đầu tư xây dựng cần được xem xét, bổ sung các hướng dẫn cụ thể về nội dung giải pháp tổ chức quản lý thực hiện dự án; thời gian thực hiện dự án và các nội dung có liên quan trong phần thuyết minh của Báo cáo và thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng khi đề xuất dự án áp dụng mô hình EPC đối với dự án.
- b) Về Thiết kế kỹ thuật tổng thể (Thiết kế FEED)
Luật Xây dựng và các Nghị định hướng dẫn Luật đã có những quy định liên quan tới hoạt động này. Tuy nhiên hiện đang còn một số vấn đề vướng mắc có thể chỉ ra như sau:
- Về điều kiện năng lực của nhà thầu lập thiết kế FEED, Luật Xây dựng và Mục 2, Chương VI, Nghị định 15/2021/NĐ-CP chỉ quy định với từng loại hoạt động xây dựng đơn lẻ, chưa có quy định hướng dẫn về xác định năng lực hoạt động xây dựng của tổ chức khi đảm nhiệm vai trò tổng thầu xây dựng, trong đó có tổng thầu lập thiết kế FEED. Điều đó gây nhiều khó khăn, lúng túng trong quá trình thực hiện.
Việc quy định hướng dẫn chi tiết về điều kiện năng lực hoạt động của tổng thầu lập thiết kế FEED là hết sức cần thiết cho công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng, lựa chọn nhà thầu. Trong đó việc xác định kinh nghiệm thực hiện thiết kế tương tự nên lựa chọn theo hướng nhà thầu tổng thầu đã từng lập thiết kế kỹ thuật của công trình chính, có cấp cao nhất của dự án và có kinh nghiệm trong công tác quản lý thiết kế các dự án tương tự. Mặt khác, do mối liên quan của thiết kế FEED với Thiết kế cơ sở ( Là bước trước khi lập Thiết kế FEED) có thể xem xét, đưa ra điều kiện nhà thầu lập thiết kế cơ sở là nhà thầu được tiếp tục tham gia lập thiết kế FEED của cùng dự án, như vậy sẽ đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất và chất lượng trong thiết kế xây dựng khi áp dụng mô hình này.
- Về nội dung Thiết kế FEED. Điều 80, Luật Xây dựng quy định chung về nội dung các bước thiết kế xây dựng công trình sau Thiết kế cơ sở. Tuy nhiên khi áp dụng thiết kế kỹ thuật tổng thể cho cả dự án đòi hỏi bổ sung một số nội dung cần thiết khác để đảm bảo sự đồng bộ về thiết kế cho toàn dự án, đáp ứng yêu cầu chất lượng của thiết kế xây dựng ở bước này. Vấn đề này cũng chưa được quy định rõ trong các văn bản hướng dẫn Luật.
Do vậy cần được xem xét, bổ sung quy định hướng dẫn yêu cầu, nội dung về lập Thiết kế FEED tại Nghị định 15/2021/NĐ-CP. Theo đó cũng cần có hướng dẫn cụ thể hơn về xác định tổng dự toán xây dựng các công trình tương ứng theo gói thầu thiết kế FEED trong Nghị định hướng dẫn về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, làm cơ sở xác lập giá gói thầu, dự toán gói thầu khi tổ chức lựa chọn nhà thầu xây dựng. Vì đây là trường hợp khác biệt so với khái niệm về tổng dự toán xây dựng thông thường, do nhiều nội dung về quản lý dự án, quản lý thi công xây dựng sẽ thuộc về trách nhiệm của nhà thầu tổng thầu thực hiện gói thầu EPC ở bước tiếp theo.
- c) Về năng lực của nhà thầu EPC
Tương tự như điểm b) nêu trên, pháp luật xây dựng hiện nay cũng chưa có quy định hướng dẫn về xác định năng lực hoạt động xây dựng của tổ chức khi đảm nhiệm vai trò tổng thầu EPC. Vấn đề này cũng gây nhiều khó khăn, lúng túng khi xét năng lực, kinh nghiệm trong quá trình lựa chọn nhà thầu và quản lý thực hiện hợp đồng. Đặc biệt, theo quy định hiện nay của khoản 9, Điều1, Nghị định 50/2021/NĐ-CP thì việc lựa chọn nhà thực hiện gói thầu EPC có thể được triển khai ngay sau Thiết kế cơ sở được duyệt hoặc sau khi Thiết kế FEED được duyệt. Như vậy nhà thầu cũng cần phải có kinh nghiệm, năng lực trong tổ chức thực hiện các bước thiết kế tiếp theo của các công trình, nếu có. Mặt khác nhà thầu EPC sẽ đảm nhận nội dung liên quan tới công tác quản lý dự án, quản lý thi công các công trình của dự án.
Để đáp ứng các yêu cầu nêu trên, cần có quy định bổ sung của pháp luật xây dựng về điều kiện năng lực của nhà thầu thực hiện gói thầu EPC. Có thể xác định các tiêu chí chính theo hướng, bao gồm như: Kinh nghiệm về tổ chức quản lý thi công xây dựng các dự án cùng loại và quy mô tương tự với vai trò là Tổng thầu thi công xây dựng; có đủ điều kiện năng lực thi công xây dựng công trình chính cấp cao nhất của dự án; có kinh nghiệm trong tổ chức quản lý thiết kế xây dựng của dự án tương tự. Trường hợp dự án có nội dung cung cấp và lắp đặt thiết bị công trình là chủ yếu thì năng lực về tổ chức cung cấp, lắp đặt thiết bị công trình chính cấp cao nhất của dự án là tiêu chí chính cần được xem xét để xác định năng lực của nhà thầu EPC. Đồng thời các quy định của pháp luật đấu thầu về đánh giá năng lực kinh nghiệm nhà thầu cần được sửa đổi đồng bộ, thống nhất với quy định của pháp luật xây dựng.
- d) Về thuật ngữ gói thầu và hợp đồng EPC
Theo quy định của Khoản 35, Điều 3 Luật Xây dựng 2014 thì tổng thầu xây dựng là nhà thầu ký kết hợp đồng trực tiếp với chủ đầu tư để nhận thầu một, một số loại công việc hoặc toàn bộ công việc của dự án đầu tư xây dựng. Để hướng dẫn Luật, theo quy định tại điểm e, K.1, Đ.3 Nghị số 37/2015/NĐ-CP thì hợp đồng EPC là hợp đồng để thực hiện các công việc từ thiết kế, cung cấp thiết bị công nghệ đến thi công xây dựng công trình, hạng mục công trình; hợp đồng tổng thầu EPC là hợp đồng thiết kế, cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng tất cả các công trình của một dự án đầu tư xây dựng. Trong khi theo quy định hiện hành của pháp luật đấu thầu chỉ có quy định về gói thầu hỗn hợp, lựa chọn nhà thầu thực hiện gói thầu hỗn hợp, không tách biệt phạm vi theo theo công trình hoặc dự án. Như vậy đang có sự không thống nhất giữa các quy định của pháp luật xây dựng và đấu thầu.
Để khắc phục tình trạng này, cần xem xét, bổ sung, sửa đổi các quy định hiện hành theo hướng: Thống nhất thuật ngữ ở các nghị định hướng dẫn Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, phân biệt và xác định rõ thuật ngữ, phạm vi công việc...về nhà thầu EPC thực hiện công trình và tổng thầu EPC thực hiện dự án đầu tư xây dựng. Mặt khác, cần bổ sung quy định của pháp luật đấu thầu, thống nhất với quy định của pháp luật xây dựng, cần có các quy định rõ và phù hợp về lựa chọn nhà thầu EPC theo công trình xây dựng và lựa chọn tổng thầu EPC của cả dự án đầu tư xây dựng...
- e) Về phạm vi, nội dung công việc thực hiện và trách nhiệm các chủ thể khi thực hiện hợp đồng EPC
Các Nghị định hướng dẫn Luật Xây dựng hiện hành đã có có nhiều điều chỉnh, bổ sung mới quy định tương đối rõ về phạm vi, nội dung công việc thực hiện và trách nhiệm các chủ thể khi thực hiện hợp đồng EPC, cụ thể như: Khoản 3, 4, Điều 1 Nghị định 50/2021/NĐ-CP; khoản 8, Đ.7; K.6, Đ.19; K.6, Đ. 21 Nghị định 06/ 2021/NĐ-CP và các quy định của Nghị định 37/2015/NĐ-CP. Tuy nhiên, để cụ thể hóa các quy định này cần phải được cập nhật, bổ sung kịp thời đồng bộ vào Thông tư hướng dẫn về hợp đồng EPC.
Đề nghị cơ quan chủ trì dự thảo các Thông tư này cần nghiên cứu bổ sung kịp thời, cụ thể và sự đồng bộ các quy định từ các Nghị định để đưa vào hướng dẫn mẫu hợp đồng EPC, tạo thuận lợi trong quá trình thực hiện các hợp đồng EPC và đảm bảo sự thống nhất của các chủ thể khi thực hiện công tác kiểm toán phục vụ quyết toán dự án đầu tư xây dựng hoàn thành.
- g) Về điều chỉnh hợp đồng EPC
Việc điều chỉnh hợp đồng EPC là tương đối phức tạp, rộng, có quan hệ trực tiếp và chặt chẽ với các quy định hiện hành về điều chỉnh dự án, điều chỉnh thiết kế xây dựng và các điều chỉnh trong quá trình thi công xây dựng công trình. Các quy định của Điều 61 Luật Xây dựng 2014 về điều chỉnh dự án, Điều 84 về điều chỉnh thiết kế xây dựng và các hướng dẫn của Nghị định 15/29021/NĐ-CP; đồng thời với quy định tại Điều 143 Luật Xây dựng, Mục 5, Chương II Nghị định 37/2015/NĐ-CP, từ khoản 12 đến 14, Điều 1, Nghị định 50/2021/NĐ-CP liên quan tới điều chỉnh hợp đồng xây dựng, bao gồm cả hợp đồng EPC đều có tác động trực tiếp tới điều chỉnh hợp đồng EPC. Tuy nhiên các quy định đang tập trung vào điều chỉnh chung cho các dự án đầu tư xây dựng thực hiện theo mô hình truyền thống.
Điều đó cho thấy, với phạm vi công việc rộng, phức tạp, thì việc điều chỉnh đối với hợp đồng EPC cần có các quy định hướng dẫn riêng để các chủ thể tham gia thực hiện hiểu rõ và tuân thủ đúng quy định, trình tự, thủ tục, thẩm quyền trong quá trình điều chỉnh, tránh các vướng mắc khó khăn trong xử lý các điều chỉnh phát sinh khi thực hiện hợp đồng EPC.Trong đó cũng cần chú trọng làm rõ về điều chỉnh thiết kế (đặc biệt khi có sự sai khác nhiều giữa thiết kế thi công với thiết kế cơ sở/thiết kế FEED), khối lượng, phạm vi công viêc, tiến độ, giá, phát sinh ngoài hợp đồng, các trường hợp, thẩm quyền xử lý điều chỉnh thiết kế khi dự án có triển khai thiết kế FEED, điều chỉnh giá hợp đồng khi phát sinh có sử dụng dự phòng và trường hợp vượt dự phòng gói thầu EPC...
Trên đây là một số vấn đề tham gia của Tổng Hội Xây dựng Việt Nam tại Hội thảo Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán dự án theo hình thức hợp đồng EPC. Chúng tôi hy vọng khi hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách trong quản lý đầu tư xây dựng đối với dự án thực hiện theo phương thức hợp đồng EPC sẽ góp phần nâng cao chất lượng và tiến độ kiểm toán các dự án này.
TS. Lê Văn Long
